1996年8月22日，国务院做出了《关于农村金融体制改革的决定》，已历时十年之久。近二年来，全国农村信用社改革进入关键时期，各地农村信用社严格按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”改革总体要求，在中央和地方政府政策扶持、人民银行专项票据和专项借款资金支持下，经过各地银监部门的核准审批，以县级为单位的农村信用社统一法人改革取得了阶段性的成果，县市级统一法人联社单位顺利筹建与开业。
毋庸置疑，通过改革，农村信用社已取得阶段性成果，获得了国家及相关部门的各种政策性支持，央行专项票据置换、营业税减免、存款准备金的区别对待等一系列优惠政策，并正在有条不紊的实施中，农村信用社业务经营环境取得了翻天覆地的变化。
但是，从目前已经完成筹建与取得开业的县级农村信用社运作情况来看，农村信用社虽数经改革，但明晰产权、完善法人治理结构问题并没有得到有效解决。产权不清，监督制约机制不健全、发展内动力不足等老大难问题，依然存在，而新的问题与矛盾又不断涌现，值得关注和探讨。
一、统一法人改革农村信用社运作过程中存在的主要问题
（一）关于人才引进、干部交流与法人治理结构的问题。在统一法人社改革后的农村信用社业务经营管理中，急需引进懂业务、善管理的高级管理人才充实到理事会、监事会或者经营班子等决策层中。由于联社在筹建过程中，社员代表、理事会、监事会当选人员已经通过民主选举合法产生，外加外部理事、监事、社员代表对信用社业务经营管理的参与热情，必然会导致对外部人才引进或省联社对高管人才交流的抵触情绪。这些股东已逐步形成为利益共同体，本地化、内部化问题将不断凝聚，必然导致理事会职能作用难以得到充分发挥。首先，理事会议事决策能力缺乏。目前各联社理事会成员中除保留了原联合社管理层的2名职工理事外，增选了5名非职工理事，主要为私营中小企业法人以及农业户口、从事过农产品流通、高中毕业的社员担任。一般情况下，这些发起人代表或理事对农村合作金融机构的经营方针、政策以及经营理念、方式知之甚少，更谈不上层次较深的金融法律、法规以及监管规定了，导致参事议事能力缺乏，不能达到《中国银行业监督管理委员会合作金融机构行政许可事项实施办法》所要求“理事应能够利用金融机构的财务报表和统计报表判断金融机构的经营管理和风险状况”。由于普遍存在“外部人”对银行业经营管理这一盲区，在一定程度上必然受到内部员工股东以及其它外部股东的质疑与否定。其次，对法人治理这一新的管理模式，信用社广大干部职工尚未有深刻的认识，甚至有的职工理解统一法人仅仅是换了块牌子而已，担负着决策和管理的仍旧是原联社的管理层。因此，法人治理结构中的内部意见与高层管理决策意见将难以达成一致，在管理层面的人选安排上，仍将成为今后农村信用社法人治理结构管理的瓶颈问题。
（二）关于理、监事会与高级管理层职责与分工问题。从已过渡到统一法人的农村信用社看，“三会”的作用还没有得到充分发挥。一方面虽然非员工社员代表、理事和监事占有相当的比例，但民主管理成员其大部分不了解农村金融的具体规定和要求，对行业监督和管理部门的工作部署知道甚少，很难对信用社的经营管理进行正确决策，这种“外行管理内行”的难堪局面，难以适应现代银行业管理的要求，难以达到有效监督。
在理事、监事会等农村信用社内部高层管理中，由于受成员结构因素影响，笔者认为，农村信用合作联社章程设计的对外部理、监事成员进入高级管理层，在设计上存在一定的缺陷。由于这些缺陷的存在，由这些成员组成的理事会下设风险管理委员会、薪酬委员会及关联交易控制委员会等等决策委员会，其政策制定的可操作性与科学性必然难以适应现代银行业管理的要求，更何况外部监事会成员还要对理事会、高级管理层面进行内部监督谈何容易？在这种体制下无论何种分工与设置都是不可能科学的。从监事会运作情况看，由于没有具体的操作指引，部分联社的监事会主要是通报监审工作情况，并没有完全按监事会的职能实施对联社业务、财务活动和社务情况的全面有效监督，监事会会议成了稽核检查工作汇报会。另一方面，由于股金分散，单个社员持股金额少，比例低，信用社的经营成果很难与其形成密切的联系，导致社员对信用社的经营状况关切度不高，因此，真正的民主管理仍没得以实现。由于外部股东进入理事、监事会的职数比例问题，内部职工理事成员很难发挥自身银行业务管理方面的优势，其绝大部分时间必须浪费在与外部理事、监事会成员的工作协调等方面，日常经营管理必将受到严峻的挑战。
（三）法人治理结构与现行公司法的矛盾。主要体现在对“股份合作制”的提法与现行公司法之间的矛盾，农村信用社性质定位为“股份合作制”违背公司法的法律精神。从现行法人治理结构的运行过程来看，存在一定的法律缺陷。“股权说话”与理事会“一人一票制”存在现实矛盾与不合理性。外部股东无法从公司法的法律框架中寻找法律依据支持“一人一票制”理论，相反，支持“股权说话”的声音在外部环境中已经形成了主流意识，一些统一法人改革社的理事会成员，私下召集外部理事会成员集会，寻求获取联社的经营管理权、以及对联社管理层的进一步控制，甚至形成专门意见与决议，对现任的理事长、监事长以及经营班子提出了出格的权限要求，对一些问题提出不同的建议和看法，当无法满足他们的所谓合理要求时，有些县市外部理事会成员私下“非法”集会，形成专门的会议决议，提议罢免理事长、解散经营班子等异常现象，严重的影响了业务经营与金融稳定。
（四）关于员工利益与新股东的矛盾问题。农村信用社经历了多次的重大改革与变故，多次的规范化与民主化管理，在此次的统一法人改革中，农村信用社员工利益已被侵犯，已经成为了真正的输家。当联社章程公式化的社员代表、理事会、监事会成员构成，在真正意义上民主选举与重大隆重仪式中得以实现时，广大信用社员工才如梦初醒，有着几十年光辉历史的农村信用社，其权益在一夜之间被新的股东蚕食而尽。在这种前提下，统一法人改革前的清产核资的资产重估中，对农村信用社50年品牌的无形资产等，被员工重新提上了议事日程，要求进行资产重估的呼声日益高涨。随着改革进程的不断深入，新任外部股东对权利化、参与化与管理的进一步介入，将加剧员工与新股东之间的矛盾，员工利益问题是此次农村信用社改革中被严重忽视的问题。
（五）关于股东利益与高级管理者的有效和谐问题。在统一法人改革社业务营运过程中，股东利益将是主要问题所在，利润最大化目标将随着改革进程的不断深入而占据业务经营的主体目标。这样，无疑违背国家对农村信用社服务三农的市场定位，“面向农村，服务三农”难以得到落实，农村信用社三农服务中的一些高成本、低效益部分的金融产品可能废弃。这样，农村信用社高级管理人员、内部员工理事将面临严峻的工作压力与挑战，他们将面对执行国家经济金融政策与执行理事会重要决策之间的矛盾，同时还要作为社员代表、理事会对其管理履职情况的职位挑战。因此，在今后很长的一段时间里，内部员工高级管理人员要不断与其它理事等高管人员进行有效沟通来达成共识。而因岗位轮换、干部交流而进入的高管人员、理事，要想被理事会聘用进入高管队伍，有可能要进行业务谈判或达成某种交易，才能被原有社员代表或者理事会成员认可。统一法人社改革运行过程中，统一与和谐问题将显得十分重要。
（六）银监部门监管政策与行业管理的矛盾。按照国家对农村信用社改革设计安排，省级部门联社为农村信用社行业管理部门，中国银行业监督管理委员会各级监管部门为农村信用社监管部门。省联社发挥“管理、组织、协调、服务”职能，从统一法人改革完成社运行情况来看，“监管”与“行业”管理界限模糊，有政出多门之嫌，县市联社管理层面对“行业管理”与“监管政策”的多头政策而无所是从，从监管部门及行业管理部门下发的各类文件来看，“监管”与“行业”管理分界线难以把握，一些联社重大决策，如人事提名等焦点问题，要通过“行业部门”与“监管部门”的“沟通”来解决，对照联社章程，与其规定存在矛盾；同时，在高管人员任职资格审查中缺乏灵活性，与省联社对县市联社高管人员管理容易形成重复与冲突。
在法人治理结构不成熟的特殊时期，存在着过分强调法人治理的声音，外部股东介入理事会管理层面已造成联社内部管理问题的凸现，过分担心“内部人控股”，而已经形成了事实的“外部人控股”新矛盾的产生。法人治理结构中，在法律依据缺位的前提下，高级管理层、经营班子无法正常实现章程所赋予的权限。变成了“谁都说了算、谁都说了不算，谁都可以管，谁都不能管”的权利真空局面。“外部人控股”、“外行人管内行”将进一步引发内部矛盾与联社外部经营环境的恶化，进而引发股东的恐慌，引发社会矛盾与当地经济金融的稳定。
在农村信用社统一法人改革取得阶段性成果的特殊时期，一个强有力的领导部门对于各县市联社来说，显得十分重要；监管部门、行业部门、县市改革领导小组、社员代表大会，谁是真正的最高权利机构，县市联社业务经营与发展中，急需给予明确的定位。
二、化解建议
（一）改革特殊时期，必须树立省联社的领导权，县市联社理事长对联社的管理权。联社理事长、主任、监事长必须由省联社提名产生，这样，有利于省联社对全省农村信用社领导干部的充分调配，有利于干部的异地交流，有利于各地改革成果、管理经验的资源共享，同时符合现代银行管理的要求。县市联社理事长必须拥有对联社的绝对管理权，有成立党委或者党总支的联社，理事长必须是党委书记或者党支部书记，由于现行公司法不适用于“股份合作制”的农村信用联社，因此，理事长可以参照监事长选举办法在员工社员代表中产生。监管部门对于高管人员的任职资格审查，符合高管人员的任职条件，核发一定期限的任职资格证书，监管注重于高管人员的年度行为考核或年审，在核发的高管人员任职期限内，省联社对于各县市的高管人员，在地市级内的县级联社机构中，可以进行自由调配，这样有利于农村信用社干部调整与异地交流，而不必重复申报高管人员的任职资格审查。只有这样才能更好地维护国家经济金融政策，保证地方经济金融的稳定，才能够使联社领导班子，成为一个坚强的领导核心，成为一个坚不可摧的战斗保垒。
（二）重新设计农村信用社法人治理结构，完善授权管理。种种事例证明，农村信用社统一法人改革完成的联社，“三会”形同虚设、激励机制不完善、工作效率低下等等问题依然存在，问题的根源在于业务经营与人事管理的授权上，联社主任没有完整的业务经营管理权利与人事调配权利，完善法人治理结构就难以实现，有了完整的业务经营权利与人事调配权利，业务经营指标的完成，工作激励机制等问题就迎刃而解。理事长、监事长不列席经营班子各种工作会议，不干涉经营班子正常业务经营与人事调配，在联社主任任期内，无违规经营与经济案件发生的前提下，只对业务经营成果进行确认。各县市有监管局派出机构的地方，可以不设监事会或淡化监事会的业务监督作用，理事会可以利用内部审计部门，加强对业务管理的日常监督。
（三）强化对股东的管理。股东管理应该注重对社员代表、理事会、监事会成员的管理，严格防范“外部人控股”行为发生。统一法人改革后的联社，必须建立与完善了股金管理办法，要严格防范股东公开与私下收购股金，特别是收购理事会成员、监事会成员以及社员代表的股金，社员代表大会、理事会不得采取委托代理制，也是有效防范隐性收购股金的最佳办法，要建立股金的外部稽核工作，发现有公开与隐性收购股金行为、有家庭成员集中购买股金行为，要责成其退出所持股份，否则不予承认所持股权，只做股份处理。要把外部股东不得进入理事长、监事长、主任、副主任等领导班子写入章程，只有这样，才能有效防范“外部人控股”等行为，及其“当家作主”的意识形态萌芽。
（四）保证信用社员工合法权益。统一法人改革成功后，农村信用社员工当家作主的主人翁地位受到了严峻的挑战。从现有股权结构来看，已经出现了员工边缘化现象，员工工作热情受到了冲击，外部股东的介入以及外部股东挑战农村信用社内部经营管理权利的欲望加剧，员工悲观情绪日渐产生。统一法人改革前由于清产核资工作的走过场、农信品牌无形资产等没有体现原有员工收益，使农村信用社员工遭受了巨大的经济损失。笔者认为，维护农村信用社多年的劳动成果与员工利益势在必行，主要办法就是进行新老划断，改革前的业务经营资产与规模、收益权属等经营成果，国家与农村信用社员工按持有比例共享。统一法人改革成功后的业务经营成果，按现有持股比例社员共享。
（五）国家出台农村信用社股份合作制管理办法。“合作金融法”的出台农信社干部员工，呼唤多年了，国家为单个农村信用社出台一部法律法规，是不可能、也是不现实的。那么，农村信用社不能等同于一般股份制公司，参照公司法进行业务运作，农村信用社是在中国人民银行法等国家政策法规下独立开展金融业务的部门，是经营货币、执行国家金融政策的地方金融部门，国务院必须为“股份合作制”正名，出台农村信用社股份合作制管理办法，只有这样，才能有利于保护农村信用社社员的合法权益，有利于规范股东的业务经营行为，端正农村信用社业务经营方向，同样，农村信用社业务经营的好坏，直接关系到服务地方经济发展建设，也是稳定地方经济金融的基石。
作者单位：福建省农村信用社联合社南平办事处
