[摘要]：自1999年金融体制改革以来，国有商业银行基本取消了县级机构的放贷权，农村资金通过信用社流向城市等使得农村发展得不到充足的资金支持。作者拟对我国农村金融体系存在问题的成因从商业银行“不为”、政策性银行“不能”、合作金融“无力”等几个方面进行分析，并从农业银行的有限商业化、重构农业政策性金融、加快农村信用社改革等几个方面提出相应的对策。
[关键词]：农村金融体系 商业银行 政策性银行 合作金融 民间金融
一、问题的提出
农村、农业和农民即所谓的“三农”问题，始终是中国的根本问题，也是中国历届政府必须关注与解决的问题。如果“三农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，也说明了这个问题的严重性，充分体现了当前我国政府把解决“三农”问题作为在新形势下经济工作重中之重的战略意图和远见卓识。而诸多“三农”问题的解决，核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展，促进农村经济发展，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。20世纪70年代末期以来，农村金融改革在政府主导下围绕农村金融组织更好地服务“三农”这一中心而展开，包括恢复农业银行(1979年)、扩大农村信用社自主权(80年代中期-90年代中期)、创立农业发展银行(1994年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996年底)、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1999年)、恢复农村信用社合作金融组织(1996-2001年)、2003年下半年开始的农村信用社明晰产权和完善管理体制的改革等，基本确立了农村金融主体运作的基本规范，建立了农村金融市场框架。[1]农业发展需要金融的支持，但从1999年金融体制改革以来，四大国有商业银行基本取消了县一级分支机构的放贷权，只保留了吸储功能；占据大片农村金融市场的农村信用社也只吸储不放贷，使得本来急需资金支持的广大农村得不到现有国有商业银行的支持的同时，农村资金通过信用社等渠道反而流向城市，严重阻碍了农业、农村经济的发展和农民福利改善。农村合作基金自1999年被取消后，其它大量存在的农村民间金融也得不到的政策、法律的许可、支持，长期游离于政府监管之外，高息揽存，高息借贷，对国家正常的金融秩序造成了很大的冲击。因此，为更好地解决我国“三农”问题，作者拟对我国农村金融体系问题的成因进行分析，并提出相应的对策。
二、农村金融体系问题的成因剖析
（一）商业银行“不为”，直接减少了农村金融供给
从1993年起的金融体制改革，明确了四大国有银行的改革方向即建立现代企业制度下的国有商业银行，以盈利最大化为经营目标。基于这一改革取向，各国有商业银行纷纷调整自己的经营战略，不约而同地大量撤并农村地区和欠发达地区的分支机构与营业网点，同时逐步向城市收缩并上收贷款权限，使其基层机构沦为“吸存机器”。作为长期以来农村地区最重要金融机构的农业银行，在其它国有商业银行撤出农村金融市场后，非但没能填补网点与业务上的空白，相反也紧随其后，只是因为受限于各种因素因而步伐较缓且左右为难。更为重要的是，不论是国有商业银行还是股份制商业银行，在利润最大化和资源配置有效性原则的约束下，都不愿将资金投入期限长、见效慢、风险高的农业项目。商业银行在农村金融中的撤离与“不为”，引发了农村金融资源的“漏出”，直接导致了金融机构对农业信贷投入的逐年减弱。据统计，1995—2001年，各家金融机构对农业的贷款余额占全国贷款余额的比例由11.27%下降到5.71%，平均每年下降1个百分点以上。[2]
（二）政策性银行“不能”，没有发挥对农业投入的资金聚集效应
农业发展银行是我国唯一的农业政策性银行，是实施“三农”资金支持，逆市场配置资金，增加农业农村资金投入的重要手段，是财政资金和信贷资金有效结合的支农方式。[3]农业发展银行通过对符合国家发展意图的农业政策扶持项目的直接或间接投入，可以诱导更多的商业性、社会性资金投入，形成乘数效应，以达到带动农村经济增长的目的。
但由于种种原因，农业发展银行从成立至今一直没能有效发挥其应有的职能与作用。一是由于产权的单一性即国家所有，决定了其在组织制度、机构设置、人事管理、经营机制等诸多方面都具有浓厚的行政色彩，内部“官本位”思想严重，人浮于事，缺乏有效的激励约束机制和业务工作考评机制。二是业务单一，功能缺位明显。农业发展银行成立的初衷是接管农业银行原有的政策性业务，为农副产品收购、农业基本建设和农业综合开放提供信贷支持，以此推动农村经济发展。但从成立至今，农业发展银行仅仅承担了收购信贷支持的责任，对后两者却无力顾及。三是对农产品收购资金实行封闭管理，由于乡镇基层监管乏力以及银监会方面对封闭资金的监管关系还未理顺，资金流失的情况时有发生。四是资金来源绝大部分依靠人行再贷款，资金来源渠道单一，融资成本高，市场化筹资能力差，很难为农业农村经济提供真正意义上的多元化、低成本、大金额、长期性资金。五是“三级管理一级经营”的管理模式（总行作为唯一法人，下设省级分行、地市分行、县级支行）以及对应的层层委托代理关系，导致整个组织运行的高耗和低效。六是农业发展银行的性质、职能、地位、经营目标、管理体制、筹资机制以及与政府、财政、中央银行、银行业监管机构之间的关系，自其1994年成立以来始终没有相关的法律予以确认。七是目前仍有部分农业政策性金融业务分散在农业银行、工商银行、建设银行、国家开发银行，不利于农业政策性资金的统筹与运用，降低了其效率和效益。
（三）合作金融“无力”，难以满足农户和农村中小企业的资金需求
虽然农村信用社被定义为当前主要的农村金融机构，是支持农业和农村经济发展的主力军以及联系农民的纽带。但由于以下四个方面的矛盾因素，使得农村信用社始终面临两难困境，在商业性金融收缩、政策性金融缺位的情况下，难以独力支撑“三农”经济发展。第一，为“三农”服务和追求盈利的目标冲突。无论是“97规定”还是“98方案”，为“三农”服务都是农村信用社的法定目标和历史使命。但由于我国农村信用社先天“合作性”的缺失，以及农村信用社与农业银行“脱钩”后，各级农村信用社作为独立法人对盈利的追求，农村信用社往往将从农村吸收的存款投向城镇甚至经济发达的东南沿海地区，使原本就短缺的农村资金不断外流。第二，历史包袱与轻装上阵之间的矛盾。农村信用社长期以来承担了支农重任和乡镇企业改革的成本，特别“行、社脱钩”时农业银行遗留的呆坏账、合作基金会清理时并入的损失以及高额保值储蓄补贴形成的债务，加之自身经营不善造成的损失，农村信用社普遍存在历史包袱重、风险资产多的问题，某些严重的甚至发生支付风险。第三，民主管理与内部人控制之间的矛盾。农村信用社的民主管理本应是建立在合作制的基础之上的，但由于我国的农村信用社行政色彩重于合作色彩，因此民主管理缺乏制度基础。虽然名义上农村信用社是社员入股、为社员所有；但实质上从产权到经营管理权均掌握在其干部和职工手里，他们作为既得利益者已经形成一个独特的利益集团，“三会”流于形式，内部人控制现象严重。[4]第四，规模效益与地域限制的矛盾。农村信用社以行政区划为标准的机构组织模式，虽然使其具有小范围内信息成本低、经营灵活的特点，但同时也不可避免地出现业务单一、网络缺乏、结算手段落后、服务功能不全、金融创新滞后等问题。
（四）民间金融活跃，从另一角度说明了正式金融机构资金供给不足
这里的民间金融即通常所说的非正式金融，是相对于上述各种正式金融形式而言的，其特点主要是：首先，从交易主体来看，交易的对象基本上从正式金融部门得不到融资安排；其次，交易工具是不被正式金融所认可的非标准合同性的金融工具，其具体形式是非标准化的，而且随交易内容的变化而不断发生变化；再者，正式的金融中介具有规范的机构和固定的经营场所，而非正式金融则不具备这些特征；最后，非正式金融一般处在金融监管当局的监管之外。[5]
农业发展到新的阶段之后，农业产业结构调整和农业产业化发展，会对资金需求提出多样化和数量增加的要求，由于从正式金融机构那里无法得到所需的资金支持，就必然转向内生性的民间金融。在商品经济发达地区，这种现象更为明显，也似乎更加“合理”，各种合会、私人钱庄、集资甚至高利贷等民间信用发展迅速。固然，民间借贷在一定程度上缓解了农村资金供给紧张的状况，但也从另一个角度说明了农村正式金融机构资金供给不足的状况。
三、解决农村金融体系问题的对策
（一）中国农业银行：有限度的商业化
首先，鉴于农业发展银行功能仍然缺位、农村信用社实力有待增强、民间金融尚需规范等历史和现实因素，农业银行的改革取向应是有限度的商业化。作为农村金融中介的主体，农业银行的商业化改革一直以来都面临着两难的困境，这样的局面既不利于我国整体金融改革的继续和深化，而且会严重妨碍我国农村金融的深化和发展，对于缓解和根治“三农”问题，促进农村经济增长都是极为不利的。因此，对于农业银行的商业化改革不能照搬其它国有商业银行的模式，而应考虑我国农业经济发展和目前农村金融体制改革的进程，以及农业银行的自身实际情况，在当前只能是“有限度的商业化”。
其次，在具体措施上：第一，把支持的重点转移到农业龙头企业以及涉农企业上来，积极支持乡镇优质企业二次创业，作好与农村信用社的市场交叉定位；第二，由于继续代理部分政策性支农业务，国家应在税收等方面给予适当优惠和补贴；第三，人民银行应给予其更多的优惠再贷款，解决支农资金不足和成本过高的问题；第四，搞好与农业发展银行和农信社的分工协作，营造良好的农村金融氛围和农村信贷资金的良性循环，为各自的健康发展创造外部条件；第五，巩固自身已取得的商业化改革成果，待时机成熟时进一步深化改革。第六，对其城乡业务实行差别利率，以弥补农村业务中的部分经营损失。
（二）重构农业政策性金融，寻找新的发展思路
首先，农业政策性金融必须服从和服务于国家在不同阶段、不同地区的农业产业政策，积极配合农村经济的持续发展，而不是以盈利为主要目的。第二，建立健全农业政策性金融法律体系，从法律层面规定农业政策性金融机构的地位、作用、经营目标、业务范围、管理方式、筹资机制等内容，规范其自身的经营活动，明确界定其与政府、财政、中央银行、银行业监管机构等外部主体的关系。第三，健全现有的农业政策性金融体系。由于我国的农业政策性金融过分地强调了政府主导的经营模式，因此建议建立“政府主导、民间参与”的农业政策性金融体系，使我国农业政策性金融带有互助合作性质，更贴近农户更好地发挥支农作用。第四，农业政策性金融机构要积极拓展业务范围：一是其业务重点在原有的支持粮棉油等农副产品收购的基础上，转向支持农产品的专业化、现代化、产业化生产，并延伸到相关农产品的加工与进出口业务；二是要积极承担起农业基本建设、农业综合开发和扶贫贷款等业务，将这类业务从商业银行彻底剥离，更加集中、统一、高效地运用农业政策性资金。[6]第五，建立市场化、多元化的筹资机制，拓宽融资渠道，降低融资成本：一是增加财政支农资金，由农发行统一发放、回收和管理；二是扩大农业政策性金融债券的发行量，以此增加中长期开发性信贷资金来源；三是将社保基金纳入农业政策性投融资体系；四是启动境外筹资。第六，完善农业政策性金融的经营管理机制。农业政策性金融必须遵循市场经济规律，其“政策性”应主要体现在资金投向上，而具体的业务动作应按商业性金融标准操作。
（三）加快农村信用社改革，积极发挥其农村金融主力军的作用
第一，农村信用社改革应因地制宜，分类进行。对经济发达地区的农村信用社应按股份制原则将其改造为标准的商业银行，并享受同样的政策待遇；对经济欠发达地区而言，农村信用社应按合作制原则进行改革，恢复其作为农民自己的合作金融组织的本来面目。第二，在恢复合作制的改革中，最关键的是产权制度改革要彻底。在兼顾中国国情，考虑地方具体情况的同时，合作制改革必须坚持标准的合作制原则，即一人一票、民主管理、合作互助、非盈利性、社区化服务。要按“农民入股，由入股社员管理，主要为入股农民服务”的要求，体现合作制的特性，信用社所有权归广大入股农民，“三会”切实发挥自身作用，从组织制度上保障农民获得对信用社的实际控制能力，以此为契机建立产权明晰、法人治理结构完善、管理科学民主的产权制度。[7]第三，在政策上给予农村信用社更大的支持，在税收上应得到比商业银行更优惠的待遇；在利率的确定方面应有相对于商业银行更大的浮动空间；积极支持并协助其建立现代化支付结算系统。第四，对于农村信用社的历史包袱，人民银行可以采取一次性补助到位的办法，既能使其轻装上阵，又能防止其将自身的经营损失继续赖在政府头上。第五，银监会加强对农村信用社的监管力度，促进、引导其更新理念、规范行为、提升服务水平。第六，明确农村信用社的“三农”服务目标，限制其资金运用范围，防止资金继续外流。第七，严格限制地方政府对农村信用社经营活动的行政干预，避免由此带来的资金损失或道德风险。第八，解决好内部职工的激励约束机制，提高基层人员的积极性。第九，以人为本，建立新的用人机制，提高职工队伍素质。
（四）允许民营资本进入农村金融领域，适时推进民间金融合法化
虽然民间金融始终应客观经济发展之需要而事实存在，甚至在一定区域和一定时间内还曾经出现过规模化趋势，但在制度真空的状态下，缺少必要的法律约束和行业监管，并且这些非正式金融组织的非正式动作机制及其所发行的非标准合同性金融工具所隐含的风险，较之其可能提供的金融便利与效益而言，更加引人注目，且备受质疑。因此，必须要明确对待民间金融的态度。根据中央建设社会主义新农村的精神，2006年12月，中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区商业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，核心内容为“低门槛，严监管，先试点，后推开，增机构，广覆盖，拓功能，强服务”。该意见中有放开准入资本范围，调低注册资本，取消营运资金限制，放宽业务准入条件与范围等规定，它的出台将大大促进我国农村民间金融的发展，在此基础上，新成立的农村商业银行将获得迅速发展。
由于银监会制定的该项规定只是针对中西部地区，且规定在六省区试行，并未规定在全国如何推广，作为农村金融业的部门规章，其法律效力低，不适宜农村金融业的长期发展。农村金融的发展需要以法律的形式固定下来,因为法律的预测作用是指人们可以根据法律规范预测人们相互之间将会怎么样行为以及行为的法律后果，法律具有预测作用在于法律提供给人们一种行为模式，使人们符合规范地生活，[8]作为农村金融组织体系地基本法由银监会的部门规章来担当，显然不合适。所以，应在《商业银行法》中加入针对农村银行的专门规定，将此次银监会制定的意见中关于准入资本范围，注册资本，业务范围与准入条件等规定在实践操作中成熟后以法律的形式固定下来。这样不仅有利于农村商业银行的长期发展,也有利于适时推进民间金融合法化。（重庆市西南政法大学）
参考文献：
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[8]付子堂.法理学初阶[M].北京·法律出版社·2005 .116.
