摘 要:中国银监会2006年12月20日发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,允许产业资本和民间资本到农村设立银行,并准备在农村增设村镇银行、社区性信用合作组织等银行业金融机构,农村金融管制的松动,积极意义毋庸讳言。但要注意以下问题:农户的非生产性资金缺口不适用于商业性贷款,“只贷不存”与防范金融风险,农村合作金融要遵循规律,农村金融因地制宜与逐步推进。
关键词:农村金融;准入机制;产业资本;民间资本
为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题,中国银监会2006年12月20日发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》),允许产业资本和民间资本到农村地区设立银行,并准备在农村增设村镇银行、社区性信用合作组织等银行业金融机构。
农村金融准入机制的确立时机,应该说是比较恰当的。加入WTO五年期满,金融业在2007年开放程度要大幅度提高;新农村建设已经启动,加大对农村的反哺,只靠财政转移支付是远远不够的,要求放松农村金融管制。此外,农村银行的准入机制的推出,某种程度上动机可能来自于招安民间金融,结束其灰色状态。农村金融管制的松动,积极意义毋庸讳言,但是就其前途而言,依然困难重重,充满了变数。
一、农户的非生产性资金缺口不适用于商业性贷款
在我国,无论是旧社会还是新中国,农户的非生产性资金需求都占据了很大比重,由于非生产性资金需求的长周期和纯消费性,决定了其不可能由商业贷款来提供。
根据金陵大学农经系1934—1935年的调查,农户贷款90%以上主要用于生活,其中佃农借贷用于生活的比例高达94%;用于生产的只有半佃农较多一些,也仅为11.4%。新中国的大量调查也证明了农户贷款的非生产性用途占较大比重,而不仅仅限于生产和投资(见下表)。
因此,弥补农户资金缺口的途径必须是多方面的,且彼此不能互相代替,是分离均衡。对于农户建房、婚丧等大额支出,需要多年积累,如果农业本身不能提供足够的收入,他们会谋求非农收入,如打工、经商或从事家庭手工业等等;对于疾病和鳏寡残障,需要合作医疗和社会救济制度的不断完善;对于义务教育阶段的学费,需要加大财政投入予以免除,非义务教育阶段,可以申请政策性贷款;对于生产性资金需求,则是商业贷款需要服务的对象。因此,合理区分生产性资金缺口和非生产性资金缺口是十分必要的,否则一方面会夸大农村金融的贫乏程度,另一方面把非生产性资金需求强加在商业贷款范围内,既不会有太大的社会效益,更不会有经济效益,相反,农村金融会在重压之下不堪其负。
二、“只贷不存”与风险防范
近年来的小额信贷,由于“只贷不存”的政策限制而饱受诟病,殊不知监管部门也有其无奈和苦衷,同时不失理性与慎重,是在总结历次教训之后的一种稳健的选择,最近的失败案例来自于农村合作基金会的崩溃,而在此之前,金融机构吸储、关联贷款,酿成金融风潮的事例也屡有发生。
上世纪80年代,台湾出现超额贸易逆差,在升值压力下,收紧银根,正规的金融渠道根本无法满足市场需要,资金供需失调,导致各种地下金融泛滥。迫于社会压力,台湾当局在1989年修改了银行法,隔年放开了对民营银行的限制。由于台湾金融当局制定的民营银行的资本金入行门槛较高(100亿新台币),使民营银行的发起人大多求助于大企业、大财团,使一些民营银行一开始就沦为相关财团的附属机构,大量的关联贷款为后来的金融风潮埋下了祸根。由于新设立的民间银行数量很多,导致过度竞争,私营银行的业绩反而不如公营银行。
金融机构与股东之间的关联贷款风险历来就存在。清代的钱庄,作为一种无限责任公司,钱庄一旦倒闭,股东会倾其所有来兑付庄票(即存款),而且股东多为豪商大贾,家资殷实。但是,反过来,钱庄又大量放款给股东的其他商号,一旦商号经营失败,就可能拖垮钱庄,一代富商胡雪岩1883年投机生丝失败,引发全国性的金融风潮,胡氏虽然有数千万两白银的资产,不但损失殆尽,而且连清政府存放的官银也损失了几百万两,胡雪岩本人也丢了道员的功名。无限责任之下的金融风险尚且如此,在信用体系如此混乱的今天,监管部门将面临严峻的挑战。尽管《意见》规定了农村银行不得向股东贷款,但民营企业资金短缺的窘境会使他们铤而走险。因此,采用“只贷不存”的模式具有可操作性,这类金融企业经过几年的发展,运营良好的,允许吸收一定的存款,此后再逐步放开;业绩较差的,以予取缔。“只存不贷”,在我国转型期信用混乱的状况下对防范金融风险具有特殊意义,对降低金融机构道德风险,防范大规模的金融风潮不失为低成本、高效率的手段。
三、农村合作金融要遵循规律
我国农村信用合作金融发展历史虽然较短,但却经历了多次大的变动和调整,不同阶段形式和性质均有所不同,主要包括华洋义赈会、平民教育会和乡村建设学院等组织推动的信用合作运动,南京国民政府开展的农村合作化运动,新中国的农村合作化道路,20世纪80年代至90年代末的农业合作基金会,其间内生性和合作原则存在与否直接决定了其成败。
1·农村合作金融自身乏力。在我国传统小农经济社会,在没有外力推动的情况下,农村互助合作的金融组织仅可能在较低层次上徘徊,而无法走上正规化的轨道,更谈不上长期发展。在小农经济社会,农村合作金融的最松散形式主要是亲友无息借贷,最高层次为互助会和民间合会等组织,而难以发展成为规范的农村合作金融组织。
2·农村合作金融外部推动悖论。无论是20世纪30年代国民党政权推动和解放后50年对农村信用社的历次改革,还是90年代农业合作基金会的发展历程,都表明外生的、靠行政手段确立的体制必然远离农民,控制权旁落,徒具合作之名,而缺乏合作之实。其利益导向就不再以农民为重,农民被边缘化,最后难免失败。
3·农村合作金融较为成功的经验。中国历史上较为成功的农村合作金融也仅有20世纪二三十年代华洋义赈会和乡村建设派等非政府组织推动建立的信用合作社,而非政府组织是内生农村信用合作机构的最佳倡导者。农村信用合作社本身就具有救济性质,其创始人莱夫埃森19世纪在德国就是以教区为单位推动信用社发展的。事实上,华洋义赈会等机构之所以比较成功就在于其非盈利性、非强迫性以及一整套有效的经营机制。时至今日,要想建立真正的内生合作金融组织,也还需要非政府组织的大力推动。在这一点上,建议放宽对公益性非政府组织参与农村开发和建设的限制,邀请和鼓励他们参加新农村建设,尤其是积极推动内生性的农村合作金融组织的建设工作。对于广大经济欠发达的农村地区,要做好社会主义新农村建设,改善农村金融生态,重构农村内生合作金融机制,需要更多的慈善机构、公益性的非政府组织,深入农村,沿着章元善、晏阳初们的足迹重走合作金融之路。
同时,也可以考虑把小额贷款扶贫模式与农村信用社的推动结合起来,对于运作较好的,如茅于轼的山西龙水头模式和杜晓山主持的河北易县模式,允许他们适量吸储,拓宽资金来源,实现持续发展。
四、农村金融的因地制宜与逐步推进
近年来,国内学者对于农村金融的研究很多,但有些问题似乎没有受到足够的关注,比如说,多数学者认为,当前农村资金持续外流,农村金融生态恶化,政府的金融管制太严,等等。其实,这些问题不独现在才有,历史上也曾存在。
20世纪30年代,中国农村经济日益融入国际市场,受西方经济危机、美国白银政策和国内战争的影响,农村土地的回报逐年下降,农村资金大量外流。30年代以前,由于认为信用合作运动具有共产主义色彩,各地军阀纷纷抵制,仅有章元善领导的“华洋义赈会”带有西方教会背景才免遭取缔。30年代国民党南京政府面对由于常年战乱、灾害、城市对农村的盘剥,以及国际市场的冲击造成的农村凋敝的局面,为了缓和阶级矛盾,应对轰轰烈烈的土地革命,采取了农村合作化运动。
前些年,我国农村金融的管制的确严格,部分小额贷款扶贫项目甚至是靠创办人的个人影响和国际组织的面子才得以维持,但是那也是在农村合作基金会的惨痛教训之后的正常反应。事实上,金融监管部门对于利率不超过银行贷款基准利率4倍(25%)的私人借贷也一直都是允许的。近年来,农村金融管制的松动,特别是前不久《意见》的出台,标志着我国监管水平的提高和监管理念的日趋成熟。
但是,我国幅员辽阔,各地经济社会差别较大,各地应该因地制宜,做好长期努力奋斗的准备才可能彻底扭转农村金融的困难局面。否则,像过去历次农村金融合作化一样,一哄而上,惨淡收场,那样会给新农村建设带来巨大损失。
2006年,孟加拉银行家尤努斯获得诺贝尔和平奖,其倡导的孟加拉乡村银行模式成为当前热议的话题。但是,中国的情况与孟加拉有很大区别,经验的借鉴要谨慎从事。孟加拉的面积仅为143 998平方公里,与河北省除去唐山、秦皇岛、沧州、廊坊、衡水五市后,剩余六市所辖面积相差不多。上世纪二三十年代的华洋义赈会也同样成绩显著, 20世纪30年代初期,在华洋义赈会驻皖、赣、湘、鄂、陕等省事务所及救灾分会的大力推动下,该会的合作事业,由河北推展至上述省份。但是后来,在国民党政权的直接推动下,全国一哄而上,反而给农村信用合作事业带来了损失,其后的抗战使华洋义赈会的工作中断。
王安石在浙江鄞州任知州期间,推行青苗法,颇为成功,屡试不爽,然而当他在后来主持变法向全国推行时,效果却十分有限。说到底,王荆公忽略了全国地域辽阔、差异众多的复杂性,没有考虑到相应地委托代理层次越多,政策失真的成分越大。此外,青苗法规定,以保甲为单位发放贷款,同一保甲的各户之间互保,就等于把富户和贫穷农户捆绑在了一起。由于王安石把发放贷款的多寡作为考察地方官政绩的依据,各地不但出现了强制摊派的现象;而且富户为穷户担保,穷户无力还债,只得由富户代偿;由于农民多不识字,申请农贷需要胥吏、文书帮忙,各级官吏趁机收取费用;青苗法通过钱粮的折算,增加了实际利率,导致官方贷款的实际利率超过民间高利贷,最终失败。
上世纪30年代的合作化运动中,由于国民党只是完成了形式上的“统一”,对乡村控制较弱,合作运动干部严重不足,乡村依旧控制在豪绅手中,他们利用农村信用社的廉价资金发放高利贷,继续盘剥农民,国统区农村金融状况并无太大起色。今天,我们同样面临着一些类似的问题。尽管《意见》规定了从业人员的基本条件,事实上由于城乡分割,究竟有多少合乎条件的人员乐于留在农村从事这些业务,这仍是需要慎重考虑的。
20世纪80年代农村合作基金会出现,初期对于清理集体欠款、融通农村资金起到了一定的积极作用。但是在全国大部分地区,它最多只是打着信用合作旗号的镇办实体,根本不是合作金融组织,更像是挂靠乡镇政府的三产性质的企业。90年代以后许多地方在当地政府的推动下才成立类似组织,这些地方的基金会从事存贷业务,高进高出,却没有相应的风险防范机制和准备金,失败是不可避免的。农村合作基金会的失败,耗光了多数农村集体历年积累,甚至造成了巨额负债,部分地区至今尚未还清财政垫付的清理基金会借款。
综上所述,推动农村金融健康发展是一项长期任务,各地要尊重金融业本身的发展规律,因地制宜,吸取以往的教训,总结经验,逐步推进,切忌政府牵头,一哄而上。
(中共河北省委党校发展战略研究所,石家庄050061)
