[摘要]我国多年的农村金融改革偏重于从供给的视角对农村金融资源进行配置,往往忽视了农村金融的需求。事实上,农村对金融的需求强劲,集中表现在宏观层面对金融的竞争性需求,中观产业层面对金融的多样性需求,农户和基层政府微观层面对金融的差异化需求。本文拟从金融需求的视角探讨农村金融的改革。 [关键词]农村金融 供给主导 需求诱致 变革
多年以来,资金的“两缺口”问题和重化工业偏向的发展战略,直接造成农村经济落后于城市经济,农村金融滞后于城市金融。改革开放以来,农村家庭联产承包责任制代替了集体经济制度,使金融市场需求主体激增,刺激了农村金融市场需求。农业银行、农村信用合作社等农村金融机构为适应这一制度变化,进行了相应的改革。从已有的研究可以做出判断,早期农村金融改革与农村对金融服务的需求是基本协调的。但随着农村经济体制改革深入推进,农村乡镇企业和农业产业化加速发展,农村金融制度变革越来越不适应农村经济社会发展的需要。特别是进入本世纪以来,中央对农村经济和社会发展的重视程度提高,统筹城乡发展战略的提出,社会主义新农村建设初步展开,“三农”需要得到的金融服务内容更多,而现存的农村金融从数量和质量上已经难以满足上升的需求。
一、农村金融机构供给主导型改革忽视了“三农”对金融的需求
我国农村金融制度是随着农业生产和农村经济的发展而形成的。但在改革开放以前,农村金融名存实亡。如农村信用合作社的职能是为了打击农村高利贷、为农民发放口粮和基本生活贷款而设立,执行着政府的职能而不是金融的功能。〔1〕改革开放以后,农村家庭联产承包责任制的推行激活了农村金融的需求。基于农村金融需求的变化,1979年国务院下发了《关于恢复中国农业银行的通知》,要求“农村营业所、信用社一律划归农业银行领导”,农村金融改革从此开始。但在以后相当长时期内,政府对农村金融改革立足于农村信用合作社与农业银行的功能定位和数量扩展方面,其经营仍然受行政体制的影响而不是从金融市场的需求出发。到上世纪90年代中期,农村经营形式出现了多样化,农村二三产业兴起,以及农村引入市场化竞争机制等,直接刺激了对农村金融服务业多样化的需求。1994年中央政府组建农业发展银行,从事农业政策性信贷业务,同时加快了农业银行商业化改革的步伐。由于农业银行商业化改革以大幅度收缩基层机构、上收贷款权限、要求基层营业网点只存不贷等方式为主,与农业银行服务于农村金融需求的定位严重相悖。〔2〕农发行支农范围狭窄,农村信用社自身发展能力有限,困扰农村合作金融发展的风险、体制、机制和队伍建设等深层次矛盾和问题难以在短时间内得到根本性解决。这一时期农村金融机构的增加和银行内部的改革并不能缓解金融服务的供需矛盾。
进入本世纪以来,农村经济环境发生了较大变化,决策层高度重视农村经济发展。统筹城乡发展战略提出、社会主义新农村建设初步展开,使得农村金融的需求量更大,形式与内容更丰富。但多年的农村金融改革并没有触及到农村金融领域供需矛盾的深层症结,导致农村金融供需之间非常紧张。有鉴于此,2003年6月中央提出《深化农村信用社改革试点方案》,2007年中央金融工作会议进一步明确了农村金融改革的思路,提出农村金融改革应服务于社会主义新农村建设的需要,农村金融服务体系建设应体现多层次、广覆盖、可持续的特点,并降低了农村各类金融组织的门槛,还首次提出农村金融是具有竞争性质的金融。 二十多年来,我国农村金融改革的突出特点表现为3个方面:金融机构存量变革与增量改革相互推进,制度内变革与制度外变革同步进行,金融机构一元化向金融机构多元化发展。早期农业银行和农村信用合作社的合与分,农村信用社向农村商业银行和农村合作银行的转型,则属于存量方面的变化。农业发展银行的组建、股份制商业银行的诞生、政策性银行的成立和只贷不存的小额贷款公司等,都属于增量改革。与此同时,在民间非正规金融领域内,自我发育和形成了一些创新型金融机构,如非政府小额信贷组织、农户资金互助合作组织、农村社区发展基金等。〔3〕从改革的历程看,我国农村金融改革旨在建立以合作金融为基础、商业性金融与政策性金融分工协作的农村金融体系。这种制度变革方式是一种自上而下的强制性制度变迁,具有外生供给的特性。这种制度安排在设计上一般由政府采取自上而下的方式强制推行,因而其制度变迁的方向总是具有较大的不确定性,且适应其运行环境的能力较差。基于这种理论的表征,一方面我国农户的信贷需求得不到满足;另一方面,大量的农户存款流入正规金融机构而转移到非农部门。政策制定者将这一部分资金用于支持投资回报率较高、收益稳定的城市工业发展。据测算,自1993年以来农村金融需求量与供给量失衡加剧。1993年农村金融需求量为7660.8亿元,供给量为6372.2亿元,供需缺口不大。1994年后,农村金融供需缺口逐渐拉大。1995年之后平均每年为8000亿元,2000年高达10000亿元。
二、内生需求诱导下我国农村金融制度变革1.以需求为导向的农村金融制度变革是一种内生的金融需求
农村经济社会发展使得以供给为主导的农村金融制度变革愈来愈不能适应农村经济发展的需要,当一种制度与其生存的环境不能相容时,制度变迁成为必然。
制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程,是使用一种效益更高的制度替代另外一种制度的过程。制度变迁分为供给主导型和需求诱致型,前者具有外生性,后者具有内生性。相比较而言,内生金融制度变迁内生于农村经济发展过程中,是一种典型的需求导向型制度安排。需求导向型的制度安排具有在较大程度上体现农民群众的意愿和提高农村金融使用效率的作用。需求诱致性制度变迁比较简单,不存在交易信息的搜寻与信息的损失与处理成本,监督费用也低,具有营利性、自发性和渐进性等特征。〔4〕
现行农村金融改革只有从“三农”对金融的需求出发,按照“三农”的意愿,在制度上做出新的安排,供需矛盾才能得以根本缓解。而当前农村金融的需求主要表现在宏观层面对金融的竞争性需求、中观农业产业层次对金融的多样化需求、微观层次农户和政府对金融的差异性需求等方面。
2.农村金融内生需求的表现
(1)宏观层面对金融的竞争性需求。自改革开放以来,我国农村经济领域里的每一次变革都对资金产生了强烈的需求。20世纪80年代初,由于贷款主体由计划经济体制下的集体转变为农户,农村金融市场顷刻出现了2亿多个信贷交易对象。80年代中期,家庭联产承包责任制制度变迁的边际收益递增,农产品供给旺盛。尽管农业银行恢复,农村信用合作社业务方向也已经由过去用于治病和解决生活困难向承包土地、发展农村多种经营转变,但农产品收购资金远远不能满足需求。收购资金短缺,“打白条”、压级压价、限价收购等问题严重。80年代末90年代初,我国农村许多地区已经逐步摆脱了“就农业发展农业”的单一模式,农村经济呈现多元化发展趋势。
一方面,农田水利基本建设、农业综合开发等对资金的需求量猛增;另一方面,农村乡镇企业发展加快,农村产业化发展迅猛,对农村金融服务提出了更高的要求。进入本世纪以来,农业内涵延伸,如乡村旅游业、立体农业、农村生态工业等纷纷出现,农业与工业、服务业联系紧密。与传统农业比较,平均利润率大幅提高,甚至某些行业的利润率已经超越了工业,无疑吸引具有竞争性质的金融业。
(2)农村产业发展对金融的多样性需求。自上个世纪90年代以来,农村经济结构调整力度加大,乡镇工业蓬勃兴起,“公司+农户+基地”的农业产业化发展模式迅速推广,政府鼓励农民以多种形式兴办农村运输、饮食、服务、建筑和商业,农村产业发展模式的多样化刺激着农村金融服务的多样化。①农业产业结构调整对金融的需求。农业产业结构调整不仅仅是农产品品种、质量和结构的调整,还包括农业生产经营用地结构、农业基础设施、农业科技、服务、流通等领域的调整。农业结构调整范围广泛,其对金融需求呈现出以下特征:首先,农业结构调整要求金融服务高效化。农业资金投入数量大、周期长、回收慢,资金积累能力较弱,不可能满足农业产业结构调整的资金需求,因而需要高效的金融体系和创新的金融手段为其服务。其次,农业结构调整对金融服务要求多样化。由于农业结构调整模式的多样化,必然要求农村金融服务的多样化。除在信息咨询、结算和运用现代科技手段为农村经济活动提供服务外,还应重点开展信贷方面的开发和办理多样化贷款业务,结合农业结构调整,不断增加新的贷款品种,并对各种信贷品种在贷款额度、贷款条件、利率档次等方面进行差别性区分。②农业产业化对金融的需求。农业产业化发展的主要特点是集约化经营,要求资金的规模化供给。但从产业化的资金来源看,却表现不足。中央政府支持农业产业化的资金增幅缓慢,而来自农村金融信贷市场的资金有限。2000年以来,金融部门用于支持农业产业化和农业现代化发展的农业贷款占所有贷款的5%左右。③农业企业对金融服务的需求。农业企业的迅速发展对促进传统农业向现代农业转变,组织和引导农民走向市场,提高农民收入起到愈来愈重要的作用。农村企业对金融的需求是多样化的,主要包括信贷需求、储蓄需求、保险需求和结算需求。调查显示,农村企业的存贷款、政策服务、信息服务和理财服务的资金需求更加活跃。但由于我国农村企业规模普遍偏小,经营机制不灵活,治理结构不完善,同时面临市场风险和自然风险的双重挑战,利润获取有限,其需要的资金难以满足。
(3)农户和基层政府微观层次对金融的差异性需求。①就农户对金融的需求而言,呈现出差异性和层次性特征。发展水平不同的区域,农户金融需求内容和特点是不同的,这也决定了其获得金融服务的难易。发达地区农户对金融的需求是为了其发展的需要,特点是资金需求额大,投资回报期较长,由于承贷机制相对健全,比较容易获得贷款。广大中西部地区农户的金融需求主要表现为农业生产需求和生活需求。由于他们的偿贷能力有限,这两类金融需求额度小、投资回报率低,因而常常被排斥在正规的金融组织贷款之外。②农村基层政府的金融需求具有很强的公共产品性质,主要是为农村提供生产和生活用的公共产品,如道路、交通、电力、水等。此外,还存在具有公共性质的粮食安全储备、农业科技开发与投入、农业综合开发等。这些金融需求具有很强的外部性,吸引商业性金融投资的可能性较小,而政策性金融和信用合作社能力有限,因而针对这一部分需求的金融供给明显不足。
三、基于需求视角的农村金融供给体制构建
农村金融体制变革由供给主导性向需求诱致性转变,是解决当前农村金融需求不足的路径选择。这种金融制度变革,能够适应市场经济的需要和我国“三农”的特殊需要,能够在利益均衡下满足农村金融的需求。
1.完善农村金融供给体系,形成竞争性的农村金融供给机制
到目前为止,我国政策性、商业性和合作性金融机构框架已经基本建立。但由于商业性金融的趋利性,导致服务农村的能力受到了限制。而政策性金融服务对象的严格性又使得相当多的农村金融服务需求难以满足。笔者建议,我国农村金融应建立以合作金融为基础,政策性金融和商业性金融为主导,非银行金融机构,包括农业保险、人寿保险、医疗保险和社会保险为支撑,合法的非正规金融组织为辅助的金融供给体系。这种多元供给体制能满足农村各层次的金融需求,更为重要的是金融机构的多元化为竞争性金融制度的建立奠定了基础。
2.建立金融供给与需求的桥梁,保障供需有效衔接
农村金融供给不足与需求强劲严重错位,根源于在金融需求和供给之间缺乏联系的纽带,症结在于贷款主体信用体系的不完善。因此,完善贷款主体的信用体系是解决问题的关键。从短期看,应该建立可持续还贷机制。积极探索有限担保公司担保、动产抵押、权益质押等多种担保形式,建立农户或企业间的小组联保机制,以专业合作组织作为联系银行与农户、企业的桥梁组织贷款。从长期看,多方面增加农户和企业的收入,提高农业的边际产出,延长农业的产业链条,增强其经济实力,从而提高其还贷信用,则是根本。
3.从制度层面保障非正规金融发展
我国的非正规金融是一种典型的需求诱致性制度供给方式,具有信息优势、信用优势,它的存在和发展有利于弥补正规金融的不足。但我国非正规金融在规模和范围上偏小,组织制度不规范,信用活动不规范,法律上不认可,使得非正规金融发挥作用的空间愈来愈小。因此,政府一定要引导农村非正规金融尽快合法化。一方面,修改现行法规中歧视非正规金融方面的内容,降低金融准入门槛,允许非正规金融在法律允许的条件下参股合作金融,组建金融组织;另一方面,组建适合区域经济发展的、以吸收民间闲散资金为主的中小金融组织、社区金融组织,并给予贷款和政策优惠,使之兼具民间资本的比较优势和正规金融的专业化特点。
4.加大财政对农业的支持力度
农业的弱质性、低利润率、面临市场和自然风险等特征决定了必须依靠政府的支持。此外,农村公共品的建设依然需要政府的作为。因此,中央政府的财政支农不能放松,应优化支农结构,调整支农方式,将重点放在农业基础设施建设投资、农业教育、科研和技术推广及信息化、扶贫投入等方面。 （成都信息工学院经济贸易系） 参考文献:
〔1〕何广文.中国农村金融供求特征及均衡供求的路径选择[J].中国农村经济,2001,(10).
〔2〕罗来武,刘玉平,卢宇荣.从“机构观”到“功能观”:中国农村金融制度创新的路径选择[J].中国农村经济,2004,(08).
〔3〕王叙果.我国农村金融市场的非均衡分析[J].农业经济问题,2005,(02).
〔4〕张光森.农村金融制度重构:基于需求的视角[J].济南金融,2007,(01).
