摘要: 现有农村金融体制最根本的问题是金融供给不足, 制约着农村经济的可持续发展。以河南为例, 本文运用制度经济学基本原理对农村金融供给不足表象及内在原因进行深入探讨, 并提出针对性政策建议。

关键词: 农村金融; 制度经济学; 金融抑制; 信息不对称

一、前言

作为现代经济的核心, 金融业同样在现代农村经济发展中扮演着重要角色。当前国民经济正处于工业化和城镇化加快发展的新阶段, 农业生产条件需要进一步改善, 农村经济发展迫切需要更多金融支持和服务。然而, 随着银行业机构整合和商业化进程的不断加快, 农村银行业金融服务中存在的问题开始暴露, 银行业对农村经济支持力度正在逐渐弱化。几十年来政府主导构建的以农业银行、农业发展银行、农村信用社为主体和邮政储蓄为主体的农村金融体制还有很多问题和差距。差距表现在很多方面, 既有农村金融体系不健全的问题, 也有农村金融市场不完善的问题, 但最根本的问题和最直接的表现是农村金融供给不足, 农村经济可持续发展受到影响。以河南为例,本文运用制度经济学基本原理对农村金融供给不足表象及内在原因进行深入探讨, 并提出针对性政策建议。

二、河南农村金融供给现状分析

经过多年的农村金融体制改革, 河南省目前基本形成了以农业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄机构、民间小额信贷组织为构成要素的多层次、多渠道农村金融体系。按照制度设计的最初设想, 各类农村金融机构分属于商业金融、政策性金融和合作金融制度, 分别面对不同的目标市场和客户,共同满足农村金融市场需求, 构成了完整的农村金融制度体系。事实上, 当前农村金融供给在规模、结构以及供给效率等方面存在显著不足。

( 一) 农村金融供给总量严重不足

截至 2006 年末, 河南农村地区各项存款余额 4093.26 亿元, 占全省存款余额的 35.8%; 农村地区贷款 2431.29 亿元, 占全省贷款余额的 28.6%。其中, 农村居民人均储蓄存款和农村居民人均贷款分别为 4461 元和 3138 元, 而同期城市居民人均储蓄存款和城市居民人均贷款分别为 17763 元和 27383 元, 农村居民人均贷款仅为城市居民人均贷款水平的 11.46%。同期, 河南农村银行业金融机构贷款支持农户数为 6708974 户, 仅占全省农户总数的 34.19%, 与 67.4%的被调查农户具有资金需求的情况相比, 接近 50%的农户资金需求得不到贷款支持。

截至 2006 年末, 河南农村银行业机构营业网点 6869 个,平均 7.2 个行政村拥有 1 个营业网点, 银行业机构覆盖率仅为13.9%。平均每万农村居民拥有银行业金融机构网点数为 0.89个, 平均每万农村居民拥有银行业金融服务人员 9.04 个, 分别较全省平均水平少 0.29 个和 5.72 个, 金融机构网点覆盖率使农村金融供给的可得性大大降低。

( 二) 农村金融供给结构不合理

2006 年末, 农业银行和各级农村信用社存款余额分别为1651.16 亿元和2023.3 亿元, 分别占河南省各项存款余额的14.23%和 17.43%。同期, 河南农业贷款余额 1611.28 亿元, 其中, 农村信用社是发放农业贷款的主力, 发放农业贷款金额占全部农业贷款的 72.3%, 农业发展银行和中国农业银行分列 2、3 位, 占 16.92%和 11.34%。其中, 农户贷款余额 894.03 亿元, 占全部农业贷款的 55.49%, 占全部各项贷款余额的 7.5%。在全部农户贷款中, 各级农村信用社贷款占 93.21%, 中国农业银行仅占 6.77%。在存款余额和市场份额相差不多的情况下, 各级农村信用社对农业和农户的贷款比例远远超过中国农业银行和农业发展银行, 呈现农村信用社“一农支三农”的局面。

从农村金融产品供给来看, 目前, 农村金融只能提供基本的存、贷、汇“老三样”服务, 农村金融创新能力不足, 业务品种缺乏, 服务方式单一, 结算手段落后, 难以满足多元化的金融服务需求。同时, 涉农银行业金融机构资产结构单一, 资产效益性差, 抵御风险能力不强。

( 三) 农村金融供给效率较低

作为信用中介机构, 农村金融机构在农村地区的资金供给效率取决于其将储蓄转化为投资的能力, 而近年来, 储蓄转化投资能力不足限制了河南农村金融供给增长空间。当前农村资金流向的一个重要特点是向大中城市上存, 使农村可用资金越来越少, 资金供求矛盾加剧( 见表 1 和表 3) 。自 1999 年以来, 河南省县域存款和贷款占全省比重基本处于下降趋势, 但相比存款, 县域贷款比重下降更快, 大量存贷款差额通过邮政储蓄、国有商业银行( 见表 2) 等转化为城市工商业资金。与此同时, 作为支农主力军的农村信用社由于体制、机制、结算渠道等因素制约, 市场竞争力严重不足, 很难有效组织资金满足支农的需要。

三、农村金融供给不足的制度经济学分析

截至目前, 较多学者和实务工作者从金融体制不健全、农村经济因素、社会环境缺位等方面分析农村金融供给不足的原因。这种分析虽然点出了造成农村金融供给不足问题的直接原因, 却缺乏对该问题深层次原因的揭示。对该问题的认识应该放在我国经济金融体制变迁和银行业改革发展的历史背景下,利用结构层次方法从宏观、中观和微观三个层次进行分析。

( 一) 宏观层面, 长期存在的金融抑制是造成农村金融供给不足的根本原因

世界经济发展经验表明, 大多数发展中国家在金融经济发展之间存在一种恶性循环状态, 即金融抑制。政府对金融体系和金融活动存在过多干预, 抑制了金融体系的内生发展, 造成金融体系发展滞后于经济发展, 金融体系的发展滞后反过来又影响到经济的发展。一方面, 金融市场不发达, 在政府规定的低利率水平下, 金融机构很难有效地吸收各种闲散资金, 与此同时, 由于资金使用成本极低(甚至为负数), 形成旺盛的资金需求。在资金供不应求的情况下, 能获得贷款的多数是享有特权的国有企业和一些特殊关系企业, 贷款使用不讲效益。这种资金集聚困难与使用浪费的状况, 严重阻碍了经济的发展。另一方面, 经济发展滞后反过来又限制了资金的积累和对服务的需求, 制约着金融业的扩展, 形成金融与经济发展互相掣肘的恶性循环。

上世纪 90 年代以来, 我国金融市场化进程加快, 但迄今金融抑制仍然比较严重。从农村金融需求的角度来看, 金融抑制主要表现为: 1.城市和农村实际利率差别造成资金价格扭曲; 2.农村金融机构数量不增反减, 抑制了农村居民和农村企业的资金需求; 3.农村金融产品单一、金融创新能力不足, 服务方式以及结算手段落后, 无法满足农村多层次、多元化的农村金融需求; 4.地域或行政干预导致农村金融市场存在分割现象, 资金使用效率低下。由于国内还未完全实现利率市场化, 有限的资金在不同地域之间的分配受制于政府意愿, 结果往往以侵蚀农村经济发展为代价, 最大限度地保护了城市资金需求。

( 二) 中观层面, 近年来银行业商业化进程加快是农村金融供给不足的间接原因

近年来, 随着我国金融体制改革的深化, 农村银行业金融机构网点供给数量不断减少。首先, 在商业化改革过程中, 国有商业银行从成本收益的角度出发大量撤并农村地区机构网点,大部分乡镇仅有农信社一家提供信贷服务。其次, 作为政策性银行的农业发展银行主要从事粮棉油购销贷款的供应和管理,贷款对象主要是国有粮棉油储备及购销企业。虽然, 2006 年银监会已同意农发行扩大贷款业务对象, 职能有所扩展, 但由于受资金来源、机构网点与人员等限制, 其商业性贷款业务发展缓慢。再次, 作为农村金融主力军的农村信用社由于历史包袱沉重, 资产质量不高, 其品牌业务小额农贷及农户贷款逾期率高, 加之小额农贷业务成本较高, 影响了农村信用社发放小额农贷的积极性。

随着我国银行业商业化进程的加快, 银行经营风险意识不断增强。为降低经营风险, 农村银行业金融机构普遍建立了严格的贷款审批制度和贷款抵押制度。调查结果显示, 由于手续繁杂和缺少抵( 质) 押品而不能从银行业金融机构获取贷款的被调查农户占比为 25.6%和 17.4%; 而受这个因素影响不能得到银行信贷支持的企业比例分别为 17.5%和 56.5%。面对银行苛刻的贷款条件和繁杂的贷款手续, 一般农户反而更愿意通过民间借贷获得资金。而对于农村企业, 如果无法向银行提供有效的担保或抵押, 就只能放弃贷款申请。另外, 在激励约束机制方面, 严格信贷风险责任追究制度的执行, 限制了基层信贷人员对农村放贷的积极性。

( 三) 微观层面, 由于信息不对称导致的信贷市场失灵是农村金融供给的直接原因

市场失灵是指通过市场价值规律这个“看不见的手”无法实现资源最佳配置的情况。表现为即使当商品或服务的边际社会收益超过边际社会成本时, 市场也无法或不愿意提供该类产品或服务。微观经济理论认为, 作为导致市场失灵的主要原因之一, 信息不对称使交易双方不能进行有效的沟通, 结果造成价格扭曲或者交易难以达成。

对于农户来讲, 农业生产受自然影响较大, 风险较高, 生产经营随意性大, 信贷风险难以控制, 资金安全得不到保障。对于农村企业来讲, 由于规模小, 财务管理缺失, 造成经营管理信息不透明, 使得银行无法了解其真实的财务状况。另外, 农村企业经常使用现金结算, 银行难以及时掌握其经营变化, 为了防止民营企业出现“道德风险”, 银行缺乏向农村发放贷款的动力,结果造成农村企业与银行之间存在严重的信息不对称。信息不对称使潜在的资金供给不能转变为现实, 加剧了农村资金供求失衡。

根据经济学理论, 解决农村居民和农村企业与农村金融机构之间信息不对称问题, 缓解农村金融供求失衡的手段主要有加强农村信用环境建设、规范农村企业经营管理与相关信息披露力度和通过社会提供辅助手段缓解信息不对称, 但鉴于我国农户和农村企业经营管理的不规范性和非标准性, 要求农村金融需求主体整齐划一地满足金融机构的信贷标准短期内是行不通的。目前, 通过社会服务体系提供担保等手段是解决农村信贷市场失灵的主要方式。但由于担保机构数量少、担保能力有限, 并且担保机构为了防范风险往往需要反担保, 最终难以满足实际需要, 农村信贷市场失灵难以有效解决。

四、增加农村金融供给的措施建议

在目前的农村银行业金融组织中, 农业银行、农业发展银行和各级农村信用社虽然覆盖了商业性金融、政策性金融和合作性金融, 但农村仍然存在金融服务充分性不足的问题。主要原因在于农村金融机构数量少且目标市场与客户雷同, 导致农村多元化、多层次金融服务需求得不到满足。为此, 解决问题的关键在于科学、合理地明确市场定位, 发挥不同性质金融机构的不同功能, 通过提供错位式金融服务, 更多地满足农村各类金融服务需求, 提高金融服务质量。

( 一) 合理规划, 发挥农业银行优势

2006 年, 农业银行提出面向农村、服务三农的战略布局, 把服务三农、开拓农村市场作为今后的重要战略目标和市场定位。因此, 农业银行应科学制定市场策略, 优化业务流程, 充分发挥自身优势, 在为农村经济服务的同时实现自身跨越式发展。一是明确市场定位。要根据不同机构所在地域的资源和经济发展程度, 允许分支机构采取不同的业务模式, 合理确定业务发展重点, 实施不同的营销策略。二是增强经营机制弹性。在充分考虑地区经济发展水平的前提下, 有针对性地放宽基层行的贷款权限; 在信贷管理上注重激励和约束的对称性, 激发信贷人员信贷营销的主动性。三是注重产品创新, 有重点地设计开发产品和服务, 实施差异化营销策略, 增加产品和服务供给。

( 二) 调整农业发展银行发展方向和职能定位

制度经济学认为, 合理的市场边界有助于市场组织向目标客户提供服务, 从而减少市场交易成本, 提高资源配置效率。根据构建多层次的农村金融服务体系的总体规划和农村金融服务需求特点, 农业发展银行的职能定位应体现以下四个方面的作用。一是政策导向作用, 贯彻执行国家相关产业政策和区域发展政策。二是市场补缺作用, 缓解农村金融市场失灵。三是示范引导作用, 通过对农业和农村相关产业提供资金支持, 体现政府支持意向, 并通过前期资金投入, 改善投资环境, 引导后期资金进入。四是信用建设作用, 通过扶持农村龙头企业和为农村中小企业提供担保, 为商业金融和合作金融进入创造信用环境。

( 三) 开辟邮政储蓄资金回流农村渠道

从现实情况来看, 农村大量资金是通过邮政储蓄渠道流出的。因此, 如何开辟更多渠道将邮政储蓄资金留在农村是增加农村金融供给的关键。鉴于尚不具备贷款风险识别和控制能力, 邮政储蓄机构目前缺乏全面开展贷款业务的能力。在资金安全性要求较高的前提下, 邮政储蓄的最优业务选择有两个:一是针对农村金融市场空白, 大力开展小额贷款, 通过将资金分散到广大农户, 从而降低经营风险, 同时实现资金回流农村的目标; 二是利用遍布城乡的机构网络开展汇款、代理等中间业务。

( 四) 充分利用政策优势, 逐步充实农村金融机构

2006 年 12 月, 银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业机构准入政策, 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》, 鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制的金融组织, 允许农村设立村镇银行、农村资金互助组织和农村贷款公司等新型农村金融机构, 以更好地改进和加强农村金融服务。按照银监会要求, 新型农村金融机构定位于特定的农村金融需求主体, 提供针对性的金融服务和资金支持, 这将有利于填补农村金融市场空白, 从而提高农村金融服务的供给效率。为此, 应积极创造条件, 利用政策优势, 设立新型农村金融机构, 逐步缓解农村金融供求矛盾, 改善农村金融服务“边缘化”局面。

( 五) 完善公司治理机制和经营体制, 加大农村信用社支农力度

农村信用社要继续发挥支农“主力军”作用, 必须继续深化改革, 加快转换经营机制, 提高资金供给效率。在公司治理方面, 农村信用社要在明晰产权的基础上, 理顺政府领导、行业管理和自主经营之间的关系, 在组织框架上完善法人治理结构。在转换经营机制方面, 农村信用社应重点加强信贷管理制度创新。一是改革信贷管理组织结构, 实现信贷管理分工与制衡相结合。二是明确信贷岗位职责, 建立激励与约束相结合的机制。三是积极推进贷款五级分类制度, 将贷款风险分类与日常信贷管理紧密结合, 促进信用社自身信贷管理水平与风险控制能力的提高, 在实现自我发展的同时, 不断提高服务水平和服务能力, 在新农村建设中发挥更大作用。

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