摘 要:纵观我国农村合作金融改革的历程,改革的重点大多集中在产权、组织、管理等方面,属“内源化”路径选择,忽略了其面临的外部环境。农村合作金融的外部环境应包括管理环境、法律环境及客户环境等,全面和详实分析这三个方面的因素与农村合作金融发展的关系,并从政府职能、行业自律组织、立法与执法、与农户关系等方面提出优化农村合作金融外部环境的措施。
关键词:农村合作金融;外部环境;对策措施
综观农村合作金融改革的研究成果,不外乎以下几种模式: 1)产权模式。该种模式包括两种观点,即合作制[1]和股份制[2]; 2)组织模式。该模式认为,农村合作金融的组织模式不应因产权模式的异同而存在差异[3]; 3)管理模式。对农村合作金融管理模式的探讨,主要集中在是采取行政管理还是行业管理[4]。以上这些改革模式的共同点是通过组织内部变革解决问题,即试图从“内源化”路径来寻求破题点。但组织论的观点认为,企业的生存和发展与外部环境息息相关。从某种意义上说,企业的经营战略、组织结构、内部管理方式就是外部环境选择的结果。因此,有必要对当前农村合作金融所面临的外部环境进行分析,这对农村合作金融的健康发展大有裨益。
一、农村合作金融面临的外部环境因素分析
系统论认为,企业的外部环境无外乎硬环境和软环境。硬环境包括自然环境和基础设施建设,这个我们无力改变,只能适应;软环境则包括经济环境、政治环境、人文环境、市场环境和管理环境(或称政府环境)。具体到农村合作金融外部环境,就是指农村合作金融主体在其生成、运行和发展过程中,与之发生关系的外部因素的总和。依据国际合作金融外部环境建设经验和我国农村合作金融的实际情况,本文从农村合作金融外部环境中选取权重较大的因素,构建农村合作金融外部环境的分析框架(见图1)。
(一)管理环境
管理环境就是政府在农村合作金融发展过程中,给予的各项政策性支持,政府和行业主管部门转变职能,从宏观调控、政策引导、政府扶持等方面进行稳健的政策和制度调控。近年来,我国加快了农村合作金融管理体制改革步伐,在管理权限上,实现了管理权的下放,有利于各省区因地制宜的选择自己的改革模式;在监管上,银监会把对农村合作金融的监管纳入了自己的监管范围,实现了管理权与监管权的分离,为农村合作金融的发展提供了有利的管理环境。
中央政府逐步淡出对农村合作金融的管理,地方政府强势介入,造成农村合作金融的新一轮权力博弈。2003年以来,中央政府鉴于经济形势的变化,决定重塑农村合作金融,使其成为农民自己的金融组织[5]。鉴于此,中央政府把农村合作金融的管理权限下放到省一级。对于这一举措所产生的效应主要体现在两个方面:一方面,管理权限的地方化有利于各地因地制宜的选取适合本地经济情况的改革模式,杜绝改革的“一刀切”。同时,促使农村合作金融加大向本地农户提供贷款的力度,以支持地方经济发展,产生“正面效应”。另一方面,在银行商业化改革后,各商业银行加强了对各地支行的控制,利润的驱动也使得其经营越来越理性化,地方政府对当地金融资源的控制逐步弱化。管理权限下放后,农村合作金融就成了地方政府能够控制的唯一的金融资源。既然是地方金融,地方政府当然希望其全力支持本地经济,消化本地经济风险,这就不可避免地会造成对农村合作金融日常经营上的行政干预,使得农村合作金融不能独立运作,“经营短视”现象在所难免。同时,作为“准国有”(股权改造后有所改变)金融机构,农村合作金融一旦面临倒闭的危险,中央银行不可能坐视不管,只能充当“最后贷款人”的角色,化解危机,使其成为地方政府与中央政府进行利益博弈的工具,产生“负面效应”。
在监管方面,银监会针对农村合作金融陆续制定、出台了一系列金融监管政策,例如;《关于农村合作金融机构小企业贷款指导意见》、《农村合作金融机构社团贷款指引》等。这些在一定程度上促进了农村合作金融的发展,为其业务创新提供了政策依据,但是,银监会作为一个综合性的监管机构,担负着对全国金融业的监管责任,因此,银监会的监管注重的是金融风险的共性,极可能忽视农村合作金融的特殊性,造成监管模式的“一刀切”,从而制约农村合作金融的发展。
(二)法制环境
法制环境就是政府通过法制建设,建立、健全各种法律和法规,保证农村合作金融的发展处在完善的法制环境中。从国际经验来看,各国为了保护本国的合作金融纷纷设立适合本国国情的合作金融法律体系,从立法的角度确立合作金融(城市和农村合作金融)的重要地位,通过法律来进行保护。德国作为合作金融的发源地于1876年颁布了与合作社有关的法令, 1949年颁布了《德意志合作银行法》, 1976年修改为《德国合作银行法》,对德国的合作银行体系的发展,起到了积极的作用。美国对具有合作性质的农业信贷体系立法也很多。从1916年7月17日通过美国第一部农业信贷法到《1987年农业信贷法修正案》,先后通过了近十个立法法案,进而从立法的角度保证了美国合作金融的正常运行,保证了农民贷款需求得以满足。但是,由于我国对合作金融的重视程度不足,至今尚未起草《合作金融法》,农村合作金融缺乏法律保护。目前,规范农村合作金融的法规只有一部中国人民银行于1997年颁布的《农村信用社管理规定》,这是一个部门法规,不具有法律效应,且该规定很不成熟,尚有许多需要修改之处。由于没有一部量身定做的《合作金融法》,使得农村合作金融成为“制度上的卑微者”,无法利用有效的法律工具维护自身的合理、合法、合情的利益。以农村合作金融组织的成立为例,《联邦信用社法案》第103条有明确规定:“任何7人以上的自然人,只要相互达成一致,认购股金,有合格的经营管理人员,并按要求提交相应材料和营业证书,既可申请组建一个联邦信用社。”而我国的情况是:国家倡导农户自行成立农民互助储金会性质的社区性或专业性农村合作金融组织,但是在实际操作中,却经常遇到“上有精神,中有指示,下无章程”的困境,农户无处申请执照,相关单位不知道如何办理相关执照的情况。
(三)客户环境
客户环境就是指农户在与农村合作金融机构的业务往来中,存在的相互依存的共生关系。在我国农村金融市场上,受农村合作金融经营方式、农户资信等因素的影响,农村合作金融与农户之间的共生关系遭到破坏,缺乏良好的互通机制。
农村合作金融组织是农户自愿参加,本着平等、民主管理、合作互助的精神,通过为社员或会员提供资金支持,达到互助目的的金融机构[6]。但是,在现实中我们看到的是:农户不把农村合作金融看作自己的金融组织,视之为“准国有”银行或扶贫机构;农村合作金融组织也不以为农户服务作出发点,而是把利润的最大化作为自己的经营准则。“农户股”在合作金融组织中所占的比例微乎其微,在日常管理中根本不可能发出自己的声音,更谈不上决策了;另外,既然农户是股东就应该拥有分享股利或红利的收益权,但实际上大部分农村合作金融组织没有发放过类似的股利,充其量以存款的方式给于计息待遇。这样,农户作为“主人翁”的感觉逐渐消退,把自己置于“局外人”的位置上。除此之外,需要指出的是,按照国际通行的原则,社员、会员拥有贷款优先权。但是在我国,社员与非社员在贷款取得权上没有本质的区别,社员享受不到任何优惠,农村信用社看重的并不是社员与否,而是借贷者的实力。所有这些都加剧了农户与农村信用社的信任危机,双方关系渐冷。
农户的资信状况制约了双方的共生依存度,使得二者的“食物链”遭到破坏,无法建立良好的互信机制。长期以来,受农业特质的影响,农户自身没有多少资金,农户从合作金融机构借到钱之后,一旦遭到风险的冲击就会血本无归,即使有心还钱也没有能力偿还。而这对农村合作金融来说,反映在账面上则是逾期贷款或呆帐损失,意味着贷款者的违约。从另一方面来讲,农村合作金融组织是以“准国有”的面目出现,并且在以往的业务中承担了很多“政策性”色彩很浓的业务,以至于在一些不发达地区的农户视其为扶贫机构。故此,农户的信用观念就不起作用了,他们借到钱以后,根本就没有还钱的意识。这样,在多种因素的综合作用下,农户的信用受到质疑,农村合作金融因其贷款“门槛高”而受到农户的非议,这样的交易背景根本谈不上共生,更谈不上相互信任了。
二、优化农村合作金融外部环境的措施
(一)以转变政府在这场改革中所扮演的角色为契机,打造和谐、适宜的外部环境
通过转变政府在这场农村合作金融改革中的职能,理顺政府作为“裁判员”和改革实体之间的关系。根据新制度经济学理论,我国农村合作金融的变迁是政府主导的强制性变迁,国家为农村合作金融的经营管理制定和颁布了相关政策措施,客观上对农村合作金融的有效运转起了重要作用[7]。但是,这种模式的制度变迁容易导致“政府失位”,使政府做出越位之举。因此,我们要让政府摆正自己的位置,不能既当“改革者”同时又是“被改革者”,做全职操盘手。政府的主要职能是:从战略的高度,制定相关优惠政策,明确财政支持和税收支持,确保农村合作金融的宏观环境。作为地方政府,不应视其为自己的“准财政”,应通过股权改革逐步减少政府股的比例,减少政府利益在其中所占的份额,杜绝政府为了一己之私进而控制、干涉农村合作金融组织的日常经营活动。
银监会要加强监管与扶持。在对农村合作金融监管的问题上,各国监管模式虽然不一样,但是他们的共同特点都是针对合作金融的特点,采取有别于监管商业银行的监管方式。例如,美国对合作金融的监管是依据《联邦信用社法案》进行的,日本对合作金融的监管则依据《信用金库法》。因此,银监会对农村合作金融监管应在一般目标前提下,在具体目标上应有更明确的界定,充分考虑其特殊性,在坚持风险监管这一主线下,对不同地区、不同类型的机构采取分类指导、区别对待。在对农村合作金融组织的设立、歇业、撤并、存款准备金、利率、结算、业务市场准入等方面实行特殊政策,为其发展创造宽松的环境。
(二)加快法制建设,为农村合作金融发展提供法律保障
首先,健全相关法律法规,从制度和政策上支持农村合作金融组织的健康发展。依据合作金融的基本特点,结合我国的实际情况,尽快制定《农村合作金融法》,通过立法的方式确保合作金融的组织设置、民主管理制度、审计监督、风险和保护系统、上一层机构为下层机构服务、基层合作社为社员服务等基本制度的合理构建和组织的正常运转。
其次,加大执法力度,从严打击赖帐行为,使农户树立良好的金融法制意识,规范信用行为,地方党政机关及社会各界应理解和支持对逃废债务和恶意赖帐行为所进行的各种金融制裁,加大依法收贷力度。
(三)充分发挥行业自律组织的作用,规范农村合作金融组织的经营行为
目前,我国农村合作金融虽然建立了自己的行业自律组织,但其仍处于初创阶段,很多职能没有更好的发挥,要使其成为合作金融政策的建议者、信息的传播者、市场的协调者、纠纷的仲裁者、会员的服务者和专项工作的组织者,仍有许多工作要做。
一方面,发挥主动协调职能。建立会员之间、会员与社会公众之间以及会员与政府之间的协调工作机制,努力营造有利于农村合作金融事业改革与发展的和谐环境。
另一方面,提高服务水平。要发挥行业代言人的作用,积极争取有利于农村合作金融改革与发展的政策环境;制订从业人员道德和行为准则,组织农村合作金融机构从业人员培训和资格考试,提高从业人员素质;组织开展业务、技术、信息、金融服务等方面的交流与合作,组织开展业务竞技活动,培养健康向上的行业文化,营造安全、和谐的农村合作金融经营发展的良好环境。
(四)切实改善农村合作金融组织与农户的关系,密切二者联系,提升双方的依存度
改善农村合作金融组织的农户环境,关键的一点是落实农户的“主人翁”意识,让农户把农村合作金融看作自己的组织,关心农村合作金融的日常管理,改变彼此视对方为“局外人”的尴尬局面。吸引农户入股合作金融,降低政府持股比例,完善农村合作金融的权力体制,使农户拥有“话事权”,区别社员与非社员的贷款待遇,把农户股作为战略投资者进行保护,强化“局内人”意识。除此之外,还要切实增强农户的守信意识,从经济和道德上提高农户的违约代价,给农户制造自觉的还款氛围。通过经济手段,给“违信者”以高利率、高贷款准入等惩戒,加大“违信者”违约成本,确保贷款良性回收。在道德层面上,通过加大诚信宣传、建立档案记载“不良记录”等方式,让社员明白对合作金融违约就是对全体社员的违约,侵害的是全体社员利益,这样在无形中就提高了“违约者”道德成本,利用舆论的压力,建造和谐的信用环境。
参考文献:
[1]彭宇文.我国农村信用社改革与发展的问题与对策研究[J].财经理论与实践, 2004, (11): 27-29.
[2]赵万宏.农村信用社定性误区初探[J].农金纵横, 2003, (5): 77-78.
[3]雷春柱.农村信用社产权制度改革模式选择[J].金融理论与实践, 2004, (7): 64-66.
[4]陈岷.论农村信用社立法若干制度的完善[J].财贸研究, 2005,(3): 109-113.
[5]张乐柱.悖论中的农村金融改革[ J].金融理论与实践, 2005,(11): 6-9.
[6]谢志忠.农村信用社可持续发展的制度障碍分析[J].福建论坛.人文社会科学版, 2006, (5): 20-24.
[7]奚媛媛.改善农村地区金融生态环境的路径[J].南京审计学院学报, 2006, (1): 24-26.
(1.青岛农业大学经济管理学院; 2.青岛农业大学经济与贸易学院,山东青岛266109; 3.莱阳市财政局,山东莱阳265200)
