权力倒置问题是农信改革的关键

我国农村信用社管理体制改革，实际上是在变化着的政治、经济、社会环境下，政府在农村信用社行业管理权上收抑或下放两种模式之间寻找契合点的过程。2003年至今，农村信用社改革管理权下放给地方，省级政府成为农村信用社管理体制中新的集权单位。即使是农村金融门槛降低后新成立的村镇银行，按照有关规定其“发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构”。这种制度安排，很难保证村镇银行的经营管理模式有何创新。从2003年新一轮农村信用社改革至今看，绝大部分地区的农村信社社法人治理中的旧有缺陷并未得到很好解决，经营管理中的权力倒置仍然是困扰农村信用社改革的一道难关。

　　一、管理权归属定位不清

　　我国农村信用社管理体制始终未能找到准确的定位，症结主要在于政府推动下的强制性制度变迁，扭曲了农村信用社合作制改革本属于诱致性制度变迁的发展路径。由弱到强、由分散到联合，这是农村信用社在改革发展中分阶段出现的必然要求，超越阶段选择管理体制模式不但无助于解决当前农村信用社经营发展中存在的一些矛盾和问题，反而容易将这些矛盾和问题集中化、扩大化，损害农村信用社的长远发展。目前，我国绝大部分地区的农村信用社仍然主要面向“三农”服务，产品大众化、服务区域化特征比较明显，对特殊金融产品和服务的需求并不强烈，过于集中的管理体制并不适合当前农村信用社经营发展的需要。

　　二、管理体系权力倒置

　　我国农村信用社管理体制改革存在的最主要的问题是产权主体参与信用社经营、管理和监督权力的缺失，并由此产生我国农村信用社特有的“权力倒置”结构。回顾农村信用社管理体制改革，可以清晰地看到这是一个产权所有者权力被剥夺和剥夺的权力回归失败的过程。

　　从国际合作金融理论和实践情况看，农村信用社主要沿着自下而上的路径，不断完善自身体系，并在发展中不断壮大，从分散到联合。所以，农村信用社的管理体制变迁是在一种自发状态下渐进式进行，属于诱致性制度变迁。在比较典型的合作金融体系管理体制中，基本由三级机构组成。基层农村合作金融机构主要由农民、城市居民、个体经营企业、合作社企业和其他中小企业入股组成。第二层次是地区合作银行（相当于我国的省级联社），由基层合作金融机构入股组建。第三层次是中央合作银行，是合作金融机构全国性协调机构，由地区机构入股组建，部分国家由财政出资。它们之间不存在隶属关系，是相互独立的经济实体，只是在业务上存在关联。体系内上层机构，为下一级机构提供各种服务，如资金清算、员工培训、业务咨询和代理业务等。单一合作金融机构管理体制是严格遵循“三会制度”和合作制原则建立的。社员大会或社员代表大会是最高权力机构，并选举产生理事会和监事会。

　　我国农村信用社管理体制与国际通行原则恰恰相反。基层农村信用社虽由农户、信用社职工、城镇居民、个体户和部分企业入股，但各种经营、管理和监督权力却被政府、外部监管部门和各级农村信用社内部人掌控。整个信用合作体系管理模式与“总-分”式一级法人管理体制并无太大区别。上一级行业管理部门对下一级机构的资金使用、人员任免等具有绝对表决权。

　　我国农村信用社管理体制中特有的“权力倒置”不但是管理体制改革中最大的障碍，而且很可能成为改革中各种矛盾的“死结”，并引发改革目标的再次流产。

　　三、外部部门干预过多

　　农村信用社的参与主体是农户，他们的弱势性直接导致了农村信用社组织的弱势性。因此，从各国农村信用社发展历史看，政府干预农村信用社的发展虽是普遍现象，但干预的范围基本严格界定在政策支持、税收优惠、风险抵补等方面。而我国政府对农村信用社内部经营表现为过度干预，从资金运用到人事任免，事无巨细，主要表现为：

　　一是改革通常沿用自上而下的方式逐级推进。这一点在新一轮改革中体现得尤为明显。有学者在调查中表明，在第一批改革试点省份中，超过61％的县联社认为此轮改革是省级政府牵头的，22％的联社认为是由银监会推动，另有4％的联社认为由人民银行负责。在第二批改革试点中，这些看法基本上一致，认为由省级政府、省联社牵头的占60％，认为银监会或人民银行负责的占30％。这说明，基层农村信用社仍然认为改革权和管理权属于地方政府和监督管理部门，外部力量仍然掌控着改革的进程。
二是产权主体权益受到侵犯。在我国农村信用社“权力倒置”的组织框架中，没有任何股份的政府和监管部门可以实际控制信用社的“三会一层”人选。新成立的省级联社高管人员由省级人民政府推荐，省委组织部门任命。市、县（市）联社直至基层农村信用社的领导班子由上级管理部门指派产生。“权力倒置”不仅是侵犯了社员的应有权利，同时也降低了社员对信用社改革的参与和认可程度。

　　三是内部人控制问题普遍存在。这个问题在新一轮改革中仍未能得到解决。在改革实际运作中，省级联社已经完全演变成为全省农村信用社的“法人”，对下级机构经营、管理、人事、财务等进行全方位管理，偏离了改革方案中关于省级联社的定位目标。在授权管理模式下，省联社近似于一个行政机构，直接对农村信用社进行行政管理，而它本身却几乎不受其他行政机构管理，导致省级联社行政权力过大，自身缺少内部监督约束，农村信用社内部人控制问题非但未能解决，反而进一步严重。